При этом термин “государственный гражданский служащий” нередко подменяется в литературе и публицистике термином “чиновник”. В настоящей статье для сокращения также используется понятие “госслужащий”.
Ст. 13 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ указано, что Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Цитата
Таким образом, законодатель объединил в одну категорию государственную службу на федеральном и региональном уровне. |
Таким образом, государственная гражданская служба включает в себя ряд ключевых неотъемлемых признаков:
- государственная гражданская служба предполагает осуществление профессиональной деятельности лицами, замещающими должности государственной гражданской службы (п. 1 ст. 3, ст. 13 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ);
- приостановление служебного контракта означает временное неисполнение его сторонами взаимных прав и обязанностей. В то же время законодателем приостановление служебного контракта связывается с освобождением гражданского служащего от занимаемой должности гражданской службы. В этой связи, полагаю, было бы более обоснованно служебный контракт не приостанавливать, а прекращать.
- государственные гражданские служащие, не выполняющие своих функций, остаются в реестре гражданских служащих с включением в государственный резерв. П. 2 ст.43 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ характеризует реестр гражданских служащих лишь как "сведения из личного дела гражданского служащего", а не как перечень лиц, находящихся на государственной службе. Таким образом, профессиональная служебная деятельность государственного гражданского служащего может являться государственной гражданской службой только при наличии у последнего служебного контракта.
Нормативное правовое регулирование государственной гражданской службы
Как уже отмечалось выше, правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ (преамбула к Федеральному закону от 27.07.2004 N 79-ФЗ).
Вместе с тем, основополагающее значение для государственной службы имеют нормы конституционного права.
Общие положения о государственной гражданской службе установлены Конституцией Российской Федерации и относятся, в частности:
- к основам конституционного строя (ст. 1-16 Конституции РФ);
- к правам и свободам человека (ст. 17-64 ) Конституции РФ;
- к федеральному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79 Конституции РФ);
- институту президентства (ст. 80-93 Конституции РФ);
- Правительству Российской Федерации (ст. 94-109 Конституции РФ);
- к судебной власти (ст. 118-129 Конституции РФ).
Формирование законодательства о государственной службе, оптимально сочетающее мировые стандарты нормативного качества с историческими особенностями отечественного опыта, представляет собой необходимый элемент правового обеспечения преобразований, осуществляемых на современном уровне государственного строительства.
С 1993 года по настоящее время в России сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления. Однако в этот период не была решена главная задача: не была создана комплексная нормативная правовая база, которая в полной мере обеспечивала бы реализацию Конституции.
В частности, к наиболее важным подзаконным актам, направленным на разрешение поставленной задачи, относятся:
- Указ Президента РФ от 06.06.2007 N 722 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы", целью которого является повышение эффективности федеральной государственной гражданской службы. На основании данного нормативного акта утверждено Положение порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы, в соответствии с которым определяется порядок проведения в федеральном государственном органе, его самостоятельном структурном подразделении либо в территориальном органе федерального органа исполнительной власти экспериментов по применению новых подходов к организации федеральной государственной гражданской службы и обеспечению деятельности федеральных государственных гражданских служащих в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы.
- Указ Президента РФ от 21.12.2009 N 1456 "О подготовке кадров для федеральной государственной гражданской службы по договорам о целевом обучении", в соответствии с которым утверждено Положение о порядке заключения договора о целевом обучении между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы.
Важно отметить, что все вышеперечисленные законы и подзаконные акты регулируют именно механизм государственной службы, порядок ее прохождения, замещения должностей и т.д. Вместе с тем, с точки зрения отечественной юриспруденции понятие нормативно-правового регулирования государственной службы подразумевает гораздо более широкое толкование.
Цитата
В частности, в данном случае также имеется в виду взаимосвязь государственной гражданской службы с другими отраслями права, и, в первую очередь, базовыми основополагающими законами, регулирующими такое явление как государственная гражданская служба. |
Так, безусловно, прослеживается тесная взаимосвязь с конституционным правом, в частности, как уже упоминалось выше, именно в соответствии с Конституцией России в законодательстве о государственной службе закреплен принцип разделения государственной службы на федеральную и региональную (т.е., субъектов России).
Важную роль также играет взаимосвязь с трудовым правом, поскольку государственная гражданская служба (в контексте профессиональной деятельности госслужащего) осуществляется на основе основополагающих принципов трудового законодательства, каковым определяются трудовые отношения госслужащего с представителем нанимателя (основные права и обязанности, трудовой распорядок, оплата труда, право на отпуск и др.).
Нормы Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ не могут противоречить нормам Трудового кодекса России.
Кроме того, значительные элементы государственной службы также регулируются Бюджетным кодексом России, поскольку расходы федерального и региональных бюджетов предусматривают затраты на содержание органов государственной власти соответствующего уровня.
При этом, нельзя не отметить, что отдельные аспекты государственной гражданской службы регулируются и Гражданским кодексом России (далее – ГК РФ), например, в части деликтных обязательств (т.е. обязательств, возникших в результате противоправных нарушений). Например, ст. 16 ГК РФ установлена обязанность возмещения убытков гражданам и юридическим лицам, понесенным в результате незаконных действий либо бездействия органов государственной исполнительной власти.
Должности государственной гражданской службы
15 августа 2001 г. Указом Президента РФ была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. В соответствии с Концепцией были приняты Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями), а также неоднократно упомянутый выше Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность (ст. 8 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ).
Ст. 9 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ предусмотрено разделение должностей государственной гражданской службы на категории и группы.
Должности гражданской службы подразделяются на категории:
- руководителей (руководителей государственных органов исполнительной власти и их заместителей, к этой же категории законодателем отнесены руководители структурных подразделений соответствующих органов государственной власти – например, управлений, отделов, территориальных отделов, филиалов и др., а также заместители таких руководителей),
- помощников (советников) – госслужащих, замещающих должности, учреждаемые для содействия руководителям,
- специалистов – наиболее многочисленной категории госслужащих, чьей непосредственной служебной обязанностью является профессиональное обеспечение деятельности государственного органа власти,
- обеспечивающих специалистов, которые осуществляют вспомогательные функции в работе соответствующего органа государственной власти (например, финансово-экономическое, информационной, документационное и т.д.).
Цитата
Важно отметить, что сотрудники, осуществляющие указанные виды деятельности, могут и не являться государственными гражданскими служащими, а осуществлять возложенные на них обязанности на основании трудового договора либо договора подряда. |
Существенным моментом является то обстоятельство, что с госслужащими категории руководителей заключаются срочные служебные контракты. Государственные служащие категории помощников (советников) также осуществляют возложенные на них обязанности в рамках срока служебного контракта своих руководителей.
При этом, госслужащие иных категорий исполняют служебные обязанности на основании бессрочного служебного контракта. По группам должности гражданской службы подразделяются на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
Соотношение категорий и групп должностей государственной гражданской службы законодатель соотносит следующим образом:
- должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.
- должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.
- должности категории "обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.
Классные чины
Одним из основных элементов процесса прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации, направленных на повышение престижа гражданской службы и, соответственно, на стимулирование государственных гражданских служащих Российской Федерации продвигаться по службе, выступают классные чины государственной гражданской службы Российской Федерации.
На основе анализа законодательства Российской Федерации о гражданской службе и практики его применения можно выделить следующие основные элементы системы присвоения и сохранения классных чинов.
Нормативно-правовая основа определения наименований
Нормативно-правовая основа определения наименований классных чинов, процедуры их присвоения, а также условий сохранения классных чинов.
Она означает:
- единый подход к определению наименований классных чинов, присваиваемых федеральным государственным гражданским служащим и государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации;
- единые требования, устанавливаемые к процедуре присвоения классных чинов;
- общие условия сохранения классных чинов;
Открытость процедуры присвоения классных чинов
Реализация данного элемента механизма присвоения классных чинов обеспечивается не только посредством жесткой регламентации и соблюдения нормативно установленной государством административной процедуры сдачи квалификационного экзамена, но и через участие в конкурсных комиссиях т.н. независимых экспертов, функции которых возлагаются на приглашаемых органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя представителей профильных научных и образовательных учреждений, как правило, ответственных за подготовку кадров для прохождения государственной службы ( п.4 ст.49 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ)
Обязательность и последовательность присвоения классных чинов
Обязательность и последовательность присвоения классных чинов в зависимости от сроков, установленных для прохождения в соответствующем классном чине.
В соответствии с п.7 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов первый классный чин присваивается федеральному государственному гражданскому служащему после успешного завершения испытания, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через 3 месяца после назначения федерального государственного гражданского служащего на должность гражданской службы.
Цитата
Таким образом, законодательно определены сроки служебной деятельности, необходимой для присвоения госслужащему очередного классного чина. |
Классные чины государственной гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы (п. 1 ст. 11 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ).
Порядок присвоения классных чинов, а также соотношение классных чинов и групп государственной гражданской службы определяется в соответствии с Указом Президента РФ от 01.02.2005 N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим", в соответствии с которым было утверждено Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим.
- Так, к младшей группе должностей государственной гражданской службы относятся классные чины секретарей государственной гражданской службы Российской Федерации третьего, второго и первого класса (т.е. самым высоким классным чином младшей группы должностей является чин секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации первого класса).
- К старшей группе должностей государственной гражданской службы относятся классные чины референтов государственной гражданской службы Российской Федерации третьего, второго и первого класса.
- К ведущей группе должностей государственной гражданской службы относятся классные чины советников государственной гражданской службы Российской Федерации третьего, второго и первого класса.
- К главной группе должностей государственной гражданской службы относятся классные чины государственных советников государственной гражданской службы Российской Федерации третьего, второго и первого класса.
- К высшей группе должностей государственной гражданской службы относятся классные чины действительных государственных советников государственной гражданской службы Российской Федерации третьего, второго и первого класса.
Подобный порядок позволяет проследить наличие прямой зависимости получения госслужащим классного чина от принадлежности к той или иной группе замещаемой госслужащим гражданской должности.
Поступление на государственную гражданскую службу
Определение соответствия гражданского служащего квалификационным требованиям является одним из параметров оценки при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы (п.1 ст.22 Федерального закона N 79-ФЗ, п.19 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации (утвержденного Указом Президента РФ от 01.02.2005 N 112).
В ст. 21 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ прописаны общие условия, необходимые для поступления на государственную гражданскую службу – наличие российского гражданства, владение государственным языком Российской Федерации, достижение кандидатом 18-летнего возраста и соответствие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ.
Цитата
Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей. |
Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы (п. 1 ст. 22 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ).
Гражданин Российской Федерации, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в государственный орган (п. 7 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации):
- личное заявление;
- собственноручно заполненную и подписанную анкету, форма которой утверждается Правительством Российской Федерации, с приложением фотографии;
- копию паспорта или заменяющего его документа (соответствующий документ предъявляется лично по прибытии на конкурс);
- документы, подтверждающие необходимое профессиональное образование, квалификацию и стаж работы:
- копию трудовой книжки (за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые), заверенную нотариально или кадровой службой по месту работы (службы), или иные документы, подтверждающие трудовую (служебную) деятельность гражданина;
- копии документов об образовании и о квалификации, а также по желанию гражданина копии документов, подтверждающих повышение или присвоение квалификации по результатам дополнительного профессионального образования, документов о присвоении ученой степени, ученого звания, заверенные нотариально или кадровой службой по месту работы (службы);
- документ об отсутствии у гражданина заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению;
- иные документы, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Конкурс заключается в оценке профессионального уровня кандидатов на замещение вакантной должности гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям к этой должности.
При проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основе следующих критериев:
- документов об образовании (как правило, для прохождения службы в должностях старшей, ведущей, главной и высшей групп требуется наличие диплома о высшем профессиональном образовании);
- если кандидат ранее уже замещал должности государственной гражданской (либо иной) службы, то комиссия исследует представленные кандидатом сведения об этом, равно как и прочие сведения о прежней трудовой деятельности кандидата;
- выявления профессионального уровня пригодности к исполнению служебных обязанностей в рамках вакантной должности (собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы)
При оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов конкурсная комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований к вакантной должности гражданской службы и других положений должностного регламента по этой должности, а также иных положений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.
Когда конкурс не проводится ?
В действующем российском законодательстве в силу пп.10 п.1 ст.44 Федерального закона N 79-ФЗ гражданский служащий имеет право на должностной рост на конкурсной основе. Но реализация данного права существенно отличается от указанных выше международных систем.
Так, в соответствии с вышеприведенной нормой Указом Президента РФ от 01.02.2005 N 112 утверждено Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ.
При этом, п. 2 ст. 22 Федерального закона N 79-ФЗ установлено, что конкурс не проводится:
- при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий руководителей и помощников (советников);
- при назначении на должности гражданской службы категории руководителей, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;
- при заключении срочного служебного контракта;
- при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных п. 2 ст.28. п.1 ст.31 и п.9 ст.60.1 Федерального закона N 79-ФЗ;
- при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), включенного в кадровый резерв на гражданской службе.
Таким образом, государственному гражданскому служащему, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы, предоставляется соответствующая его квалификации и не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность гражданской службы.
Аналогичными правами также располагают государственные гражданские служащие при сокращении занимаемых должностей либо упразднении государственного органа власти, в котором они были трудоустроены – им также предоставляется вне конкурсной основы с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы должности в том же органе государственной власти либо в органе государственной власти, к которому переданы функции упраздняемого органа.
